• 产业升级驱动：第三产业比重上升导致劳动力从传统制造业向服务业转移，传统社保制度无法覆盖非标准劳动关系；

• 灵活就业人员规模：灵活就业已成为中国就业市场的“主力军”，规模超2亿人，占就业人口53.5%；

• 保障缺位制约经济活力：灵活就业缺失社保保障，削弱抗风险能力与消费意愿；

• 系统性风险积累：未参保群体遭遇重大疾病或年老失能时，易陷入贫困并依赖社会救助，加剧财政负担

• 代际公平危机：灵活就业者若持续低参保，将导致未来老年贫困率激增

• 制度性歧视：传统社保制度设计偏向“正规就业”

• 稳定就业核心功能：灵活就业在疫情期间贡献超60%新增就业岗位，但其高流动性导致社保转移接续困难，削弱就业稳定性；

• 劳动关系重构需求：平台经济下，劳动者与企业从“雇佣”转向“合作”，传统工伤保险无法覆盖职业伤害

• 执政合法性维护-风险防控与社会稳定：未参保群体遭遇重大风险时易陷入“发展型贫困”，触发社会矛盾；“共同富裕”政治承诺；

• 经济治理现代化-适配新质生产力的制度重构：匹配产业结构深度转型；

1）1997年政策起点

国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），首次提出“城镇个体劳动者逐步实行基本养老保险”，标志着灵活就业群体首次进入国家社保视野。

2）2003年医疗体系突破

城镇居民基本医疗保险试点启动，将无固定雇主的灵活就业人员纳入医保覆盖范围，但参保需依托户籍限制。

3）2010年前后地方实践

浙江、广东等地试点“农民工工伤保险”，覆盖建筑、家政等高风险灵活就业群体；

北京出台《社区服务人员参保管理办法》，允许小时工按日缴纳养老保险

1）2015年政策分水岭

国务院将灵活就业划分为“传统非正规就业”与“新就业形态”两类，要求研究“适应共享经济特点的参保措施，引入“不完全劳动关系”概念，允许平台从业者以灵活就业身份参保；

2）2016-2018年地方创新

广东：允许灵活就业者以“个体工商户”身份参加职工社保，费率降至16%，首次打破劳动关系与社保绑定；

重庆：建立“灵活就业保障基金”，要求平台按交易额0.3%缴费，开创平台责任共担模式；

江苏：试点“工伤保险即时结算”，外卖骑手可通过APP完成工伤申报，解决新业态职业伤害认定难题

1）2020年顶层设计突破

国务院发布《关于支持多渠道灵活就业的意见》，确立三大方向：①取消参保户籍限制，允许就业地参保；②探索失业保险、职业伤害保障；③建立缴费基数弹性机制；

2）2022年工伤保险破冰

在7省市试点职业伤害保障，覆盖外卖骑手、网约车司机等。

• 待遇差距：城镇职工养老保险待遇约为城乡居民养老保险的20倍，职工医保提供终身保障。若推动灵活就业者加入居民社保，将固化“同工不同保”的制度性不公。

• 劳动关系与保障权益的脱钩需求：纳入职工社保体系，通过解绑劳动关系与社保权益，实现“基于劳动贡献而非身份”的公平分配。

• 更强大的资金池基础与规模效应：职工社保通常实行省级或地市级统筹，这使其能够有效分散区域性风险，实现跨区域共济。

• 更优越的制度设计与长期稳定性：职工社保通过代际转移支付（在职人员供养退休人员）和健康人群与患病人群互助建立了长期、动态的风险平衡机制。居民社保则主要依赖当期财政补贴。

• 参保行为的逆向激励：灵活就业者基于理性选择倾向低缴费的居民社保，但将导致三重扭曲：老年贫困率上升、职工社保缴费群体萎缩、抑制消费。

• 劳动力市场信号失真：若将灵活就业者导向居民社保，将强化“平台经济=低保障就业”的标签，阻碍高素质人才向新业态流动。

• 纳入职工社保：短期财政压力高（费率补贴、系统改造），长期财政风险低（基金自平衡能力增强）。

• 纳入居民社保：若将灵活就业者导向居民社保，将强化“平台经济=低保障就业”的标签，阻碍高素质人才向新业态流动

• 户籍改革协同效应：将灵活就业者纳入职工社保，可实质性推动社保权益与户籍脱钩，加速农业转移人口市民化。

• 归属感与公平感提升：职工社保的“社会统筹账户”设计强化了“贡献-权益”关联性，比居民社保纯个人账户更易培养参保者社会认同感。